Is een ramp als Grenfell Tower ook in Nederland mogelijk en moeten de eisen aan het gebruik van brandbare isolatiematerialen in gebouwgevels dan niet worden aangescherpt? Of moeten de eisen in het Bouwbesluit foolproof opgesteld worden voor minder kans op fouten en daarmee een toename van het veiligheidsniveau? Afgelopen donderdag 6 september vond een rondetafelgesprek in de Tweede Kamer plaats over dit onderwerp.
De implicaties van Grenfell Tower
De brand in de Grenfell Tower heeft veel partijen op scherp gezet. Zo lijkt dat de aanleiding voor het vervangen van de gevelplaten van het Hilton hotel op Schiphol en een woongebouw in Nijmegen. Ook sloot een hogeschool in Rotterdam plotseling de deuren van een gebouw. Inmiddels is duidelijk geworden dat de gevelopbouw van de Grenfell Tower niet volledig paste binnen de Engelse regelgeving. En ook in Nederland is de bewuste uitvoering niet zomaar toegestaan. Toch is het de Grenfell Tower zo opgeleverd. In Nederland zijn er ook genoeg gebouwen te vinden waarvan de gevels anders ontworpen en uitgevoerd hadden moeten worden.
De vraag is dan of de brand in de Grenfell Tower aanleiding geeft voor het aanscherpen van de Nederlandse regelgeving? Want waren de gevolgen niet voorkomen als de ontwerpers en bouwers zich netjes aan de regels hadden gehouden? Misschien moet eerst worden nagegaan hoe het komt dat de regels niet worden nageleefd. Of is de conclusie dat we als samenleving het restrisico, dat blijft bestaan als we het Bouwbesluit volgen, niet (meer) accepteren? Maar kunnen we dat restrisico eigenlijk wel goed definiëren om deze uitspraak te kunnen doen?
Kunstwerk: Micha Cattaui
‘Isolatiemateriaal mag brandbaar zijn’
De wetgever heeft eisen geformuleerd waaraan gevels moeten voldoen. Als aan deze regels wordt voldaan, is er sprake van een voldoende veilige situatie. De gevolgen van een brand blijven dan over het algemeen binnen, de door de overheid als acceptabel bestempelde, grenzen. Het zijn dus minimumeisen. Dat betekent echter niet dat er geen brand met schade meer kan ontstaan of dat er geen slachtoffers meer kunnen vallen.
In het spraakgebruik wordt veelal gezegd dat de gevel moet voldoen aan een bepaalde brandklasse. Ogenschijnlijk geeft dit recht-toe-recht-aan eisen. Afhankelijk van de situatie geldt volgens het Bouwbesluit voor nieuwe gebouwen een brandklasse B, C of D. Deze classificatie wordt bepaald via classificatienorm NEN-EN 13501-1 en de achterliggende testnormen. In die laatsten zijn standaardtesten omschreven die onder vaste randvoorwaarden een oordeel vellen over een constructieopbouw.
Het Bouwbesluit schrijft geen onbrandbare materialen voor de gevel voor. Dat betekent dat het dus geoorloofd is dat de gevel een bepaalde bijdrage heeft aan de branduitbreiding. Met de gestelde eisen veronderstelt de wetgever dat deze bijdrage niet zodanig is dat de vluchtveiligheid of de repressieve taken van de brandweer in gevaar komen.
Testen vertroebelen
Toch zorgen deze testen voor vertroebeling. De eis uit het Bouwbesluit is namelijk gekoppeld aan de combinatie van de gebruikte materialen. En niet aan een enkel product, zoals een isolatiemateriaal. Maar veelvuldig worden alleen testen uitgevoerd van een enkel product. Leveranciers van een product weten meestal niet hoe het product uiteindelijk wordt toegepast. Daarbij is het ondoenlijk om voor elke nieuwe combinatie van elementen een test uit te voeren. Hierdoor ontstaat een groot risico op het toepassen van materialen. Naar de ‘kleine letters’ wordt meestal niet gekeken.
Bij het gros van de gevelopbouwen ontstaat bij grondige analyse tóch discussie over de vraag of de gevelconstructie in zijn totaal voldoet aan de eisen. Zelfs als de leverancier netjes een brandtest heeft laten uitvoeren en de classificatie van het product bekend is. Daarnaast is het de vraag is of er wel een duidelijke relatie is tussen de brandklassen, het brandgedrag van gevels in de praktijk en de daarmee samenhangende gevolgen voor de vluchtveiligheid en potentiële schade voor de omgeving. Testen op grotere schaal laten resultaten zien die afwijken van wat verwacht mag worden op basis van de voorgeschreven (kleinschalige) testmethoden.
Brandbare materialen zijn noodzakelijk kwaad
Waarom worden er eigenlijk brandbare isolatiematerialen gebruikt in de gevel? Logischerwijs is dit voor een groot deel het gevolg van de benodigde thermische kwaliteit van de gevel. Om aan de maximale energieprestatiecoëfficiënt te voldoen zijn dikkere pakketten nodig dan jaren geleden. En ook al kan de energieprestatie van een gebouw positief worden beïnvloed door installatietechnische maatregelen, er gelden ook altijd nog minimale Rc-waarden vanuit het Bouwbesluit die de afgelopen jaren ook met stappen zijn verhoogd. De langzaam dichterbij komende transitie naar de BENG-eisen zal verder alleen maar meer nadruk leggen op het realiseren van een hoogwaardige thermische schil. Hoogwaardige isolatiematerialen op basis van een kunststof waarmee de dikte van gevels zoveel mogelijk beperkt blijft en daardoor de kosten voor een gevel geoptimaliseerd kunnen worden, zullen daardoor in populariteit toenemen als er geen goede alternatieven voorhanden zijn.
Het ligt daarmee niet direct voor de hand om deze materialen op korte termijn integraal te gaan verbieden. Veelal zit isolatiemateriaal ook opgesloten tussen onbrandbare materialen bijvoorbeeld beton en metselwerk. Omdat de kans daarmee klein is dat het isolatiemateriaal een bijdrage kan gaan leveren aan de branduitbreiding voegt een strengere brandklasse in een dergelijke situatie weinig toe. In het algemeen geldt dat er meer aandacht moet komen voor het juiste materiaal op de juiste plek en om slimme combinaties te maken, waardoor het verhoogde risico van een brandbaar isolatiemateriaal op de juiste wijze wordt gecompenseerd. Denk er daarbij ook aan dat er nog diverse andere materialen in een gevel worden verwerkt die brandbaar zijn. Een simpel voorbeeld betreft natuurlijk houten delen. Deze voldoen nu ook niet altijd aan de eisen voor de brandklasse.
Vlammende kaars bij gevel
Detailleringsvraagstuk en uitvoering in de bouw
Als de randvoorwaarden om aan de eisen te voldoen niet zijn nageleefd, dan ontstaan de vragen waarom dat dan niet is gebeurt of niet is gecontroleerd en of de omvang van de schade was voorkomen als wel netjes was gebouwd? Zijn de eisen eigenlijk wel voldoende duidelijk?
Een uitvoerende partij bestelt materialen bij verschillende partijen en stelt die op de bouw (of in de fabriek bij een prefabricage) samen. Maar ook al is de toepassingswijze van het product bekend, dan is het niet altijd reëel om te veronderstellen dat de leverancier een test uitgevoerd heeft voor die specifieke toepassing. Bij elk nieuw project verschillen de ideeën over de gevelopbouw wat materialisatie en detaillering betreft weer.
Bij de gevels van de genoemde gebouwen en diverse andere gevels uit onze adviespraktijk blijkt dat er veelvuldig geen tijd, geld en/of kennis bij het bevoegd gezag beschikbaar is om een goed handhavingstraject te doorlopen. Als er geen vergunning hoefde te worden aangevraagd wordt dit toezicht helemaal niet uitgevoerd. Dat neemt niet weg dat het natuurlijk niet zondermeer goed gaat als de controle aan de markt wordt overgelaten. Indien een goed dossier met de relevante bewijsmaterialen wordt opgebouwd gedurende het ontwerp- en uitvoeringsproces, is dit een stap in de goede richting, maar zoals hiervoor al benoemd is er veelal specialistische kennis nodig om de bewijsmaterialen op waarde te schatten en die wordt niet altijd ingeschakeld.
Praktischere invulling eisen
Een voorzichtige conclusie is dat de wijze waarop de eisen zijn geformuleerd in combinatie met de wijze waarop de testen moeten worden uitgevoerd op dit moment niet past bij de wijze waarop de bouwwereld in elkaar steekt. Zouden eisen niet meer foolproof kunnen of zelfs moeten worden geformuleerd, zodat er minder interpretatieverschillen ontstaan?
Een van de manieren zou kunnen zijn door de eisen aan materialen te gaan stellen in plaats van aan de totale constructie, hoewel dit tegen het principe van het Bouwbesluit in zou gaan. Aangevuld met eisen over brandklassen die niet met elkaar in één constructie mogen worden gecombineerd of juist extra ruimte bieden, zou dit praktisch ingevuld kunnen worden. Hierdoor zou bijvoorbeeld een goed brandbaar isolatiemateriaal nog steeds toepasbaar zijn als dit ingesloten zit tussen een onbrandbaar materiaal, zoals beton of kan het combineren van een houten gevelafwerking met een brandbaar isolatiemateriaal ter discussie worden gesteld.
Voor verschillende situaties in een gebouw, een vlakke gevel zonder openingen, een gevel met balkons, een gevel grenzend aan een vluchtweg, een gevel van een ruimte waar veel mensen aanwezig zijn, die minder valide zijn, e.d. kunnen andere eisen worden geformuleerd. Die zijn dan afhankelijk van de risico’s die voor de betreffende situatie worden gesignaleerd. Op deze manier zijn alleen testen van enkele producten noodzakelijk. Indien toch een combinatietest is uitgevoerd, kan op basis van gelijkwaardigheid alsnog een goedkeuring worden verleend als de combinatie eigenlijk niet was toegestaan.
Elke gevel testen
Een andere route zou kunnen zijn, dat gewoonweg te allen tijde een test moet worden uitgevoerd van de werkelijke situatie. Dan is er namelijk ook nooit discussie of het doel wordt bereikt. Deze route vraagt alleen nog een langer traject, omdat het uitvoeren van dergelijke testen natuurlijk kostbaar en bewerkelijk is, maar nog belangrijker omdat er nog consensus moet worden bereikt over hoe een dergelijke test precies moet worden uitgevoerd: welke omstandigheden moeten worden gecreëerd en aan welke criteria moet worden voldaan? Is er nu wel een duidelijke relatie tussen de geldende eisen en het doel dat daarmee wordt beoogd? Weten we ook wel zeker of dat doel nu bereikt wordt?
Uiteraard is het nuttig om brandtesten uit te voeren van een volledige gevel. Door testen uit te voeren wordt meer informatie verkregen over de mechanismen die een rol spelen bij de uitbreiding van een brand. Aan de hand daarvan kunnen dan naar verloop van tijd passendere eisen worden geformuleerd. Het is dan ook evident dat meer testen moeten worden uitgevoerd.
Eisen niet wijzigen op basis van enkel incident
Er is niet automatisch de conclusie te trekken dat de regelgeving op het gebied van gevels en de bijdrage hiervan aan de branduitbreiding moet worden aangescherpt. Dit dient bewust afgewogen te worden en niet te worden besloten op basis van een enkel incident. Natuurlijk ontstaat het hoogste veiligheidsniveau als zo min mogelijk brandbare materialen worden toegepast. Het uitsluiten van brandbare onderdelen is voorlopig echter erg lastig, mede door de duurzaamheidsambities. Naast het isolatiemateriaal zijn ook andere onderdelen brandbaar, zoals folies, houten stijlen, beplating, e.d. Het gaat er om dat met de hoeveelheid brandbaar materiaal en de toegepaste wijze van deze materialen in gevels, het risico binnen aanvaardbare grenzen blijft.
Moet overheid het voortouw nemen?
Ook is het de vraag of de overheid automatisch de partij is om in het algemeen het eisenniveau te verhogen. Kijkend naar de basisdoelen van het Bouwbesluit (het faciliteren van veilige vluchtwegen en het voorkomen van schade in de omgeving) is misschien een en ander al voldoende afgedekt. Bij de bouwpartijen is te weinig besef dat de regelgeving alleen deze basisdoelen afdekt en er sprake is van minimumeisen. Er zijn voldoende situatie te benoemen waar het in het belang is van bijvoorbeeld een eindgebruiker, eigenaar of verzekeraar om het betreffende project op een hoger veiligheidsniveau uit te leggen.
Dat neemt niet weg dat er ook situaties zijn waar (samen met de overheid) wel moet worden nagedacht over het nut of de noodzaak van aanvullende of aangescherpte eisen. De achteruitgang van de gemiddelde zelfredzaamheid van bewoners is daarbij een voorbeeld. Ook het beschermen van brandweerlieden en de kans op een verslechtering van de repressieve mogelijkheden is een item. Daarbij is het wel de vraag of niet moet worden overwogen om de eisen anders in te steken of te formuleren, zodat een robuuster systeem ontstaat, waar minder fouten kunnen worden gemaakt en beoordelingen eenduidiger zijn te maken. Zoals Sandra Beckerman, Tweede Kamerlid voor de SP, al aanstipte: “Het moet geen betonnen zwemvest worden”.
Voldoen aan huidige eisen is eerste stap
Er is nog veel te verbeteren bij het überhaupt voldoen aan de huidige eisen, wat ook al tot een verhoging van het veiligheidsniveau zal leiden, al is dat een verhoging die eigenlijk al was ingecalculeerd.
Natuurlijk kan een grote slag worden gemaakt als vroegtijdig de juist partijen aan tafel zitten. Een onafhankelijke adviseur kan in dit proces een belangrijke rol vervullen. Deze kan ook helpen om project specifieke risico’s in kaart te brengen om zo waar nodig een bewuste keuze te maken om een verhoging van de eisen te introduceren, maar ook om juist maatregelen weg te laten als deze geen positieve bijdrage leveren aan het verminderen van die risico’s. Door de rol van de onafhankelijk adviseur door te laten lopen tot in de uitvoeringsfase en inkoopkeuzes en detailafwegingen te laten beoordelen, wordt de vereiste kwaliteit tot aan de oplevering geborgd.
(Met dank aan Micha Cattaui voor toestemming voor het gebruik van de foto bovenaan dit artikel).
